民间商会治理探析

　商会法人治理势在必行　　

 

　　11月26日至27日，2011中国(无锡)民间商会论坛开幕。此次论坛把关注焦点放在民间商会法人治理上，来自国内外的专家学者、协会商会工作者就此展开研讨。国家民间组织管理局副局长李勇、国务院发展研究中心研究员吴敬琏、省政协原副主席胡福明等相关领导参加了本次研讨会。无锡市政协副主席、工商联主席孙志亮到会致辞。温州市工商联副主席、秘书长赵文冕应邀参加，并作“在民主自治轨道上完善行业协会法人治理”专题报告。

　　商会要先行先试

　　10年来，随着社会主义市场经济不断完善，商会协会在我们国家成立了很多，工商联系统的商会，现在达到了47000多个，全国性的行业商会现在达到了29个，在县级以下全国工商联的乡镇商会，甚至有的地方还有村商会，也是非常普遍。

　　随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体系的建立，从计划经济向市场经济发展的过程中，由于政府部门的精简、改革、合并，在这个过程中，建立了很多行业的协会。这些协会在我们国家的深入的改革中，市场经济体制的建立当中，加强企业和政府的联系当中，贯彻国家的有关经济政策方面，都发挥了很重要的作用，在服务企业方面，服务社会方面都做了很重要的贡献。同时，由于我们国家非公有制经济的不断成长，在各行各业里面，非公有制经济成份越来越壮大，各类商会也是不断地发展。

　　特别是2010年中发16号文件，也就是中共中央和国务院下发的关于加强和改进工商联工作的意见，为民间商会的发展提供更为广阔的土壤和空间。

　　同时，随着商会组织的空前发展，商会法人治理也日渐迫切，本次论坛主题是“民间商会法人治理”，吴敬琏认为切中要害，更重要的是要通过各地商会实践，寻求突破，从而实现自下而上的倒推改革。吴敬琏说：“30年来，中国改革都是不能搞大爆炸，都有地方尝试，典型推广，再到全面铺开的传统，商会的发展和治理也是如此，我们要讨论的不是在现有条件下该怎么做，我们国家的顶层设计(国家发展战略)还没有确定，那我们就要一点一点地把路子先走出来”。

　　吴敬琏寄望甚高

　　据了解，吴老几乎参加了每一届的商会论坛，足见对中国商会发展关注之强烈，认为10年来，每次论坛进步都不大，积累起来，与10年前，大家对商会的认识已经有了很大的区别。

　　吴老总结说，行业商会回归本质是讨论商会治理的前提，首先要确定商会是否是依法成立的独立法人。前面9届讨论会上分歧比较大，这次意见趋于统一。而这之所以成为问题，是因为存在行政化的顽症，改革中形成的一些商会，是政府的附属物。“这就提出一个问题，政会分开是协会改革的前提”。这也是与会专家北大非营利组织立法研究中心金锦萍主任提出的主要议题(内容附后)。现在的当务之急是需要时间和中间步骤，使商会组织成为政府授权的行业管理机构。吴老认为，中国商会具有社会职责，既要维护行业利益，又不能损害公众利益，要更多的体现共性利益，如现在正处转型升级当中，小企业要自己收集行业信息、开发市场、技术研发等都很困难，商会可以做，而且应该去做。

　　吴老很赞成提出在商会治理中政府介入是否太深的问题。吴老回忆说，论坛前几年讨论温州模式，后来是无锡的归口管理，向正确的改革方向迈进了一步，现在关注的焦点是深圳的无主管登记。中央16号文件中明确政会分开，看到了改革的决心，深圳商会无主管登记的试验，阻力，但深圳、广州并未退缩，提供了一个很好的示范。温州、无锡能否再向前走一步呢?无论如何，改革的精神，大家都应该支持，(深圳市钟表协会)效果也能看到(内容附后)。“我们这次论坛要做的就是传播工作，方便大家交流提高”。

　　说到商会法人治理，吴老认为，必须要有一套机制，毕竟这和个体工商户的治理有明显不同，但“我们现在讨论的治理，更多参照的是企业法人治理，而企业治理是以股东和经理人为主，经营权给经理人后，股东成立董事会来控制，股东与董事会是信托托管关系，董事会与经理层是委托代理关系”。阿拉善生态协会就做得比较好，有100多位企业家，换届竞选要提出政纲，要答辩，最后投票决定。

　　最后，吴老就商会组织的监管问题(即外部治理)也提出了自己的看法。吴老认为，外部监管也要有一套规则，明确什么可以做，什么不能做，做事的程序是什么，要进行业务指导，不能深入到具体的事或人事安排等，并对协会担保(朱国华等提出的行业协会信用担保制度研究，内容附后)特别是金融性的担保，表示了极大的担心。

　　几次会议间歇，赵文冕都抓紧时间向吴老请教有关商会发展及中国和温州经济发展等有关问题，吴老认真听取情况，并作了精辟的回答，在场专家学者纷纷表示受益匪浅。

　　

 

　　论坛国际性强

　　据悉，本次论坛由中国民(私)营经济研究会、德国阿登纳基金会、中国经济体制改革研究会公共政策研究中心、无锡总商会、无锡民营经济和民间组织研究所、北京洪范法律与经济研究所等单位联合发起，无锡市场协会和无锡海融信投资管理有限公司承办。还来自德国、法国、以色利、加拿大、新加坡、日本、韩国、孟加拉、马达加斯加等多个国家的商会负责人。中国民(私)营经济研究会常务副会长王忠明、国家民间组织管理局副局长李勇等一批知名人士将出席论坛并作重要讲话。

　　论坛的主题是“民间商会法人治理”。论坛主要就完善民间商会法人治理的实践经验以及完善民间商会法人治理进行探讨，提出完善民间商会法人治理的政策建议，推动民间商会完善法人治理，提高自身素质，以更好发挥民间商会的作用。

　　研讨会为期三天。来自中国社科院、北京大学、浙江大学、同济大学等院校的专家学者，江苏、广东、浙江、山东等地的行业协会商会工作者等100多位相关人士围绕国内外协会商会现实案例，对行业协会商会的国内外经验、外部监管、信用担保制度等方面进行了探讨。

　　本次论坛研讨交流的具体内容还包括：民间商会(行业协会商会)法人治理现状分析，经验和问题，完善法人治理的紧迫性;民间商会组织法人治理制度及其的特点;完善民间商会法人治理制度和运作机制的原则、措施;民间商会法人治理中民主选举、民主决策、民主监督制度和运作机制研究;民间商会法人治理的监管制度和机制;民间商会法人治理所需要的外部环境;健全民间商会法人治理的案例分析，还特别就德国、法国工商会的职能、运行模式等进行了深入探讨。

　　据了解，中国(无锡)民间商会发展论坛是一个以民间商会的理论和实践为内容的国际会议，旨在推动我国民间商会的发展，促进和谐社会的建设，论坛至今已举办十届，成为了国内外民间商会研讨交流的一大品牌论坛。

　　比较研究

　　之一

　　北大非营利组织立法研究中心主任金锦萍

　　政会分开是改革前提

　　行业协会应是最能集中地体现市场、政府和社会三方之间张力的社会组织：自身既非营利也非政府而当然归于第三部门;会员主要是特定行业中的商事主体，注定其距市场和营利领域也就一步之遥却永远不得逾越;以沟通行业与政府、承接政府职能转移为其宗。

　　纵观各地制度创新，无论是促进政会分离的诸多措施，还是行业协会管理体制的完善;无论是政府采购服务的尝试还是支持扶植政策的优化;无论是体系建设的规划还是监管机制的构建，无不涉及到政府与社会、发展与公平、市场与公民社会等诸多重大命题，触及到更为基础、深远与宏大的社会建设和社会创新。

　　国务院办公厅发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，其中有一条颇为引人瞩目：“实行政会分开。行业协会要严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动，切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。”并且同时明确了具体措施：一者，在组织机构上，要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开，目前尚合署办公的要限期分开;二者，在人事上，现职公务员不得在行业协会兼任领导职务，确需兼任的要严格按有关规定审批。三者，在财产关系上，行业协会使用的国有资产，要明确产权归属，按照有关规定划归行业协会使用和管理。四者，在支持政策上，建立政府购买行业协会服务的制度，对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务，政府应支付相应的费用，所需资金纳入预算管理。

　　行业协会应该在这一改革契机中回归其原色。从法律地位而言，行业协会是一种社会团体性质的非营利组织。但是由于其成员都是某一特定行业中的商事主体，因此决定了这一类的社会团体注定是与市场和营利离得最近的一类非营利组织。

　　行业协会的宗旨应该在于：立足会员合法权益和本行业的共同经济利益，维护竞争秩序，起到沟通行业与政府、行业与市场、行业与社会之间的桥梁作用。

　　政会分开之后，行业协会只有回归到其原本的性质和功能的定位上，才可以在与政府脱钩之后确立起作为会员代言人的角色的地位。而这将是行业协会的立身之本和发展之源。只有当行业协会真正服务于其会员利益和行业的共同利益时，会员才会心甘情愿地支付会费;也只有当某一行业协会可以成为某行业的代言人的时候，政府才会把某些职能转移给它。

　　各地制度创新令人欣喜有余也尚存疑虑。因为若罔顾历史背景与发展前景，任何现实社会变革都会失去方向和使命感。

　　让行业协会回归其本色是制度改革的直接目标：立足会员合法权益和本行业的共同经济利益，维护竞争秩序，沟通行业与政府、行业与市场、行业与社会之间的关系，兼顾会员利益、行业利益和公共利益。

　　“在志愿部门，治理一般是指理事会成员和秘书长发挥关键作用的行动领域。”因此建立一个强有力而积极进取的理事会，以及促进理事会与秘书长之间的互动关系势必成为治理的焦点。他们之间的关系，与营利法人强调两者之间的制衡不同的是，在强调理事会权威的同时，也寻求与秘书长之间的协调相处和互相促进。

　　会员大会决议与章程之间的关系可谓巧妙。一方面，章程中有关于会员大会召集的方式、程序、决议方式以及效力等规定，只要章程的规定是不违反法律的强制性规范的，那么会员大会的决议就不得违反章程之规定，否则该决议可被撤销;另一方面，会员大会又有修改章程的权限，可以通过特别决议的方式修改章程。但是在章程修改之前，会员大会是不得违反章程而作出决议的。所以，如果会员大会想作出与章程相抵触的决议时，首先应该修改章程的相关规定，然后再作出符合新章程的决议，而不得直接作出与原章程相抵触的决议。

　　没有垄断性的宠儿地位，就得以优质的服务、完善的治理、公正的裁断和无畏的权利捍卫来赢得其会员的信任和支持;

　　没有了由“一业一会”原则确保的行业代言人地位，就得以倡导会员进行良性竞争、制定良好的行业标准来赢得消费者乃至整个社会的对于本行业的信任和尊重;

　　没有了与政府之间的千丝万缕的联系，就得以优秀的执行能力、畅通的桥梁作用、良性的纠纷调解器等来赢得政府的信任，并由此获得政府政策的支持，包括政府对其服务的采购和政府将部分职能转移给行业协会。

　　唯有如此，行业协会才是真正意义上的体现会员共同意志的社会团体。而这些，都是在政会分开之后，所有行业协会所面临的新课题。

　　之二

　　深圳市钟表协会(简称SZWA)副会长朱舜华

　　

 

　　自主协会创造价值

　　SZWA是完全由业界自下而上发起，从1987年创会之初至今从未有任何政府部门领导和工作人员兼任过协会任何职务，甚至是荣誉职务。

　　协会最高权力机构是会员大会，监事会和理事会是由会员大会差额选举产生，监事会具有对理事会工作进行监督管理的职责;会长、秘书长职权规范清晰，严格按照章程开展工作。

　　SZWA首任会长和第一届理事会提出了应该“背靠企业面向政府”，即协助企业发展，充分与政府沟通，这一观念从成立开始贯彻至今;以“自选理事、自选会长、自筹资金、自聘人员、自主会务”为原则，理事会完全由企业家差额选举产生组成，秘书处工作人员全部聘任。理事会由会员大会选举企业家组成，由理事会代表会员企业提议、协商、决策行业事务，理事会对协会会员大会负责。

　　SZWA秘书处由秘书长主持日常工作，对理事会负责;秘书处在人、财、物等方面均按照制度化、企业化管理的模式运作。

　　协会下设多个服务研发机构。研发体系中一是深圳市钟表研究院，集检测、培训、信息、创新设计为一体的行业公共服务平台。二是深圳市钟表质量检验中心;三是深圳市钟表产业集聚基地，集钟表研发、设计、配套生产、质量保证、展示销售、物流配送、品牌推广、人才培养、钟表文化于一体的生态环保型现代化产业集聚基地。四是深圳市钟表协会职业技能培训中心，2006年成立至今，已培训从业人员近两千人，为行业储备了一批稳定的高水平的产业工人。与高校合作，建成了钟表专业本科、大专、中专人才培养体系。产业推广体系包括成功举办“中国(深圳)国际钟表展”22年、独立组团参加瑞士巴塞尔世界钟表展、组团参加其他国际展览会;信息服务体系包括连续九年成功举办“中国钟表高峰论坛”、组织企业参加亚洲钟表工商业促进研讨会、主办“港粤钟表研讨会”、完善“中国钟表信息平台”、编印专业刊物、编写行业调研报告、创新知识产权服务、建立钟表产业预警中心。

　　之三

　　温州市工商联副主席兼秘书长赵文冕

　　

 

　　民主自治完善内部法人治理

　　行业协会的公共权力存在被滥用的现象和可能。国家对行业协会法人治理的介入存在立法不完善、司法不受理、行政无统一规范、业务主管单位缺乏指导和规制等问题。

　　协会内部对行业协会法人治理的规范存在思想认识不到位;制度不完善等问题。大企业损害小企业利益、会员损害非会员企业利益、协会损害公众利益和公共利益 、法人治理结构不健全 、会员权利不平等、民主化程度低、内部人(执行层)控制、内部监督缺失等。

　　改变这一状况一方面须加强外部监管，另一方面有赖于内部规范，而后者是完善行业协会商会法人治理的关键 。完善行业协会内部法人治理，必须构建完善的法人治理结构 。

　　行业协会章程应当对包括在内的“四大治理主体” 即会员大会(会员代表大会)、理事会(常务理事会)、监事会、秘书处的职权做出明确的界定，才能建立起符合实际需要的较为完善的法人治理结构。

　　温州做法是在民主自治的轨道上努力推动“四大转型”，一是推动民主选举从等额选举制向差额选举制转型;二是推动民主决策从议决制向票决制转型;三是推动民主管理从精英制管理向制度化管理转型;四是推动民主监督从形式性监督向实质性监督转型。

　　推动民主选举从等额选举制向差额选举制转型 。民主选举主要是针对会员大会(会员代表大会)这一治理主体而言的。2000年5月，温州服装商会率先试行正副会长差额选举、会长公开竞选的办法，效果有目共睹。

　　推动民主决策从议决制向票决制转型 。实行议决制，通常会长或秘书长的隐性权力很大，具有“一锤定音”、“一言定向”的显性或隐性的影响力。实行票决制，有利于调动理事、副会长参与决策的积极性，使他们有更多机会充分地发表意见，充分地履行决策权，提高决策的民主化程度，从而有效避免内部人控制现象。

　　推动民主管理从精英制管理向制度化管理转型 。行业协会工作普遍面临立法缺失、职能缺位、经费缺少、人才缺乏等压力，办好行业协会更离不开一批行业精英的热心参与。但这也在实践中造成了精英制管理的现象，一些协会往往是会长、秘书长等个别人说了算，民主管理成了一句空话。

　　推动民主监督从形式性监督向实质性监督转型。 行业协会作为非营利组织，其不仅需实现内部成员的互益性，在一定程度上还承担着公共利益、公共秩序的提供和维护职责，因此无论是对理事会的决策行为还是对秘书处的执行行为，都必须进行有效的监督。

　　健全和完善监事会制度势在必行，且须保证监事会的实质性监督。 1、监事会要拥有知情权：监事会成员应列席理事会、常务理事会、会长办公会，必要时也可列席秘书处办公会等会议，有权调阅相关材料、账本、票据等;2、监事会要拥有督导权：监事会对理事会的决议负有督促落实的职责，对执行中出现的问题或偏差应及时提出处置意见，督导执行机构进行纠正或调整;3、监事会要拥有建议权：对理事会的不当决策具有建议修正的权力;4、监事会要拥有问责权：监事会对协会中损害会员利益、行业利益、公共利益的行为或者行为人，有权提出问责意见，提请有关方面追究行为人的责任。

　　在民主自治轨道上完善行业协会内部法人治理，是健全和完善行业协会法人治理的重要基础，也是重点和难点之所在。只有行业协会、业务主管单位、登记管理机关以及专业研究人士等都引起足够的重视，投入相应的精力，在理论层面和实践层面相互呼应、协调推进，才能收到更佳的效果。

　　之四

　　无锡民营经济和民间组织研究所所长浦文昌

　　

 

　　加快商会立法

　　行业协会法人治理存在的突出问题是治理的组织机构及制度不健全，运行机制不完善;治理机构缺乏制衡;内部人控制严重;治理的理念不明晰;会员的主体意识、权利意识薄弱等。

　　产生以上问题的原因是多方面的，从发展角度看：理论准备不足，缺乏实践经验;从治理的理念看，封建专制遗毒极深，缺乏公民意识;从外部环境上看，立法缺失，监管无力;从行业协会商会非营利性看，非营利组织的某些特殊性，导致在公司治理中某些相当有效的制衡机制失灵。

　　行业协会商会特殊性对内部治理影响。之一，由组织的非营利性产生的所有者缺位，导致很难促使会员能像公司股东那样去积极参与并监督协会商会理事会、领导层决策的主动性、责任心。之二，由会员身份的两重性产生的会内外潜在利益冲突 ，会员身份的两重性，可能引起两类潜在利益冲突：一是协会商会内部的利益冲突;二是引起行业利益与社会上各利益相关者和社会公众之间的公共利益冲突。由此导致协会商会的法人治理就可能失灵、失效。之三，会员企业规模结构导致的大企业主导。大企业会员的资源和、社会地位优势和中小企业会员的“搭便车”理念，必然导致大企业主导，并容易产生家长制、僭越商会权力等破坏民主治理的状况。对此仅靠中小企业会员从协会商会内部加以监督和纠正是很难奏效的。之四，组织松散性导致委托代理关系缺乏可问责。行业协会商会是属于最松散的组织，由于会员和组织之间并无紧密的产权关系，也无直接的利益关系，协会商会运作的好坏也并非是会员企业获得盈利的充要条件，从而导致会员与理事会及理事长之间、理事会及理事长与秘书长之间的委托代理关系并不具有强约束力，当然也不可能产生对问责的激励。

　　完善和加强行业协会商会外部监管制度的对策。一是完善和加强外部监管的指导思想和基本原则;二是完善和加强外部行政监管体系，加快立法，建立完整的法律法规体系;以登记管理机关为主，完善行政监督体系;建立和完善行业和社会监督机制;制定和落实激励导向政策;完善内部治理窗口指导。

　　之五

　　巴黎工商会总部办公厅主任Mr. Jean. Destribats

　　

 

　　法国工商会的职能及内部治理

　　法国共有122 个工商会(CCI)组织，其企业数量多少不一，覆盖全国(包括海外省和海外领地);代表正式注册的2400万企业 (商业、工业、服务业)，由选举产生的企业管理者担任领导进行管理。预算的1/3 来源于企业支付的税款拨给各工商会(1 2亿欧元)法国工商会是第一大企业支持网络，有700 个联络点;第一大企业注册机构， 每年注册18万家企业;第一大出口促进机构(每年1500次活动，4000个新增加出口企业);法国政府教育部之外的第二大教育培训机构;除国家之外的第一大国土整治机构: 90 个航空港，33 个河港, 60个海港。

　　工商会运营的一部分是由相关法律文件和法规限定的，商会代表大会的成员由其同业企业选举产生，是双重合法性的产物，既不是雇主组织，也不是企业领导俱乐部。也不是政府部门的权利分割而是会长和商会领导成员负责制。

　　商会关注总体利益，商业、农业、工业、矿业及手工业等行业的利益，所有企业，不论其大小、背景或行业，商会同时还要为国家的经济和社会繁荣作出贡献。

　　商会选举并非是个简单的推选体制，由众多的个人选出某个个人。通过投票方式，投票企业从其同业中选出代表，并赋予其以他们的名义发言及行动的权利和责任。选举赋予了当选者代表所有投票企业的权利。选举方式保证了商会的独立性: 每位当选者要对投票企业负责。所以企业代表均可成为候选人，领导岗位名额根据各行业(商业、工业、服务业)所占比例及该行业在经济中的比重决定。当选者组成工商会代表大会，并由他们选出理事会(会长、副会长、财务总监……)。商会领导的四项使命，表达、建议、投票、监督。

　　每家商会都发展一系列自有的项目有教育培训，包括厨师、维修人员、电梯修理工、工程师、经理人、橱窗设计师、商场经理、香水发明人等;管理的实施者，如(大型或小型)机场;游船码头，渔业或河运码头;仓库，呼叫中心，活动中心，廉租房，会议中心，展览中心，水站，电影院，高尔夫球场……，而且，每家商会根据其自身特性制定发展方向，但工商会不能代替国家的责任，工商会只能在与企业直接相关资的领域发展基础设施; 工商会不能代替私营经济，工商会不能借助其公有性质与其代表的企业竞争，同时，工商会不能与其代表的企业竞争。

　　政府必须就以下方面征求工商会的意见，与商业相关的法规;设立股市、商业法庭、综合商场、开设或取消国营的销售场所;所有影响到商业、农业、林业、工业、矿业及手工业的税;所有与国家经济、特别是与装备和现代化多年期计划总体发展方向相关的问题;任何与竞争和自由经营相关的问题。

　　商会将企业反映的信息提交给政府的能力，组织收集这些信息(民意调查，调研等)，商会领导有发出警告的责任，核实然后分析这些信息，如发现异常即向政府提出呼吁，向政府高层和议会反映以求改善，并将争取的结果告诉企业。